Legea terorismului

prof.dr. ION DRAGOMAN Universitatea Nationala de Aparare „Carol I”

Consideratii generale asupra Legii nr.535/2004. Razboiul global împotriva terorismului initiat la începutul anilor 2000 a focalizat atentia asupra pericolului terorismului organizat international si a necesitatii cooperarii preventive si decisive a tuturor statelor pentru asigurarea securitatii colective împotriva acestui flagel. Importanta si complexitatea actiunii universale contra terorismului a pus însa în umbra doua probleme majore. Prima este aceea ca orice masura globala îsi gaseste aplicarea în ultima instanta în cadrul statelor nationale; reactiile organizatiilor internationale internationale universale ori regionale nu pot avea eficacitate fara aportul direct si hotarât al statelor care aplica pe teritoriul lor, în beneficiul propriilor cetateni, legile si deciziile internationale. Cea de-a doua se refera la faptul ca, fara a diminua în vreun fel necesitatea recurgerii la forta armata împotriva terorismului, societatile organizate în stat au datoria de a initia si implementa mai întâi legile care sa previna si sa combata terorismul; în acest sens, nici razboiul global împotriva terorismului nu se poate sustrage principiilor legitimitatii si legalitatii, altfel riscând sa produca teroare la rândul sau, în loc sa protejeze comunitatile umane. Într-adevar, functia statala de aparare prin lege a cetatenilor de faptele antisociale asigura cadrul juridic de organizare a luptei împotriva terorismului. La început s-au elaborat doar legi nationale de incriminare a atentatelor teroriste în cadrul dreptului penal comun si când acestea s-au globalizat au aparut si conventiile internationale de prevenire si combatere a terorismului; scos în afara legii datorita încalcarii celor mai elementare drepturi ale omului si cetateanului, terorismul a ripostat prin organizarea crimei, prin globalizarea pregatirii si efectelor asupra tintelor si prin diversificarea mijloacelor si resurselor umane, materiale si financiare. La rândul lor, statele au fost obligate sa adopte legi speciale împotriva teroristilor în paralel cu masurile strategice de depistare si rezolvare a cauzelor si justificarilor fenomenului antisocial respectiv. Un astfel de act normativ este si Legea nr.535 adoptata la 25 noiembrie 2004 de catre Parlamentul României[1]. Cu antecedente în Codul penal[2]  dar si în Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.141/2001 pentru sanctionarea unor acte de terorism si a unor fapte de încalcare a ordinii publice[3], legea româneasca speciala a terorismului stabileste principiile luptei contrateroriste, organizeaza sistemul institutional si informational în acest scop si indica modalitatile operationale de combatere a acestei amenintari la adresa securitatii nationale. În continuare nu va fi vorba despre legea terorismului în sensul propriu al cuvântului (caci terorismul nu numai ca nu are lege dar este împotriva legii) ci despre cadrul juridic instituit în România în conformitate cu aceasta specie de crima organizata care este terorismul.

Principiile directoare ale cadrului juridic de combatere a terorismului. Chiar daca n-au o definire expresa în cadrul legii, principiile directoare ale Legii privind prevenirea si combaterea terorismului pot fi deduse din redactarea diverselor capitole, sectiuni si articole prin interpretarea modalitatilor de organizare si actiune stabilite în acest sens de catre legiuitorul român. Un prim principiu degajat în acest fel este acela al delimitarii si definirii actelor de terorism în ansamblul fenomenului infractional si al teroristilor printre celelalte specii de criminali organizati; astfel, legea româna defineste în art.1 terorismul, stabileste în art.2 conditiile în care actele teroriste sunt sanctionate, precizeaza în art.3 criteriile actelor de terorism transnational si arata în art.4 întelesul principalelor expresii si termeni utilizate în actul normativ. Un al doilea principiu este acela rezultat din art.5 al legii potrivit caruia prevenirea si combaterea terorismului se realizeaza în conformitate cu prevederile conventiilor internationale privind reprimarea terorismului precum si cu respectarea reglementarilor internationale si ale legislatiei interne referitoare la drepturile omului; în sensul mai larg al cuvântului este vorba de principiul suprematiei constitutiei si a legii, valabil în orice stat democratic bazat pe domnia legii. Tot din art.5 dar si din urmatoarele (art.6-10) rezulta principiul organizarii si desfasurarii unitare a sistemului antiterorist, prin conferirea de atributiuni comune si specifice diferitelor autoritati si institutii implicate dar si prin asigurarea cooperarii dintre acestea. În sfârsit, un ultim principiu degajat din lege este acela al echilibrului actional dintre prevenirea, combaterea si reprimarea terorismului prin care accentul se pune pe modalitatile proactive, fara a fi neglijate însa masurile de interventie si reprimare decisiva.

Sistemul institutional asambleaza într-un tot unitar 21 de ministere si alte autoritati si institutii publice cu atributii în aplicarea Legii nr. 535/2004 care au obligatia de a sesiza SRI cu privire la persoanele fizice si juridice suspectate de terorism (art.8); în cadrul Sistemului national de prevenire si combatere a terorismului (SNPCT), SRI are rol de coordonare tehnica, fiind autoritatea nationala în domeniu în cadrul caruia functioneaza în acest scop Centrul de Coordonare operativa antiterorista (art.6) si Centrul National de Actiune Antiterorista în caz de criza terorista (art.17); pentru ca CCOA sa aiba o functiune continua si coerenta, celelalte autoritati si institutii din componenta SNPCT îsi desemneaza reprezentantii permanenti în vederea asigurarii schimbului de informatii (art.14) care se  întrunesc în  sedinta plenara, cel putin o data pe an si includ în structura lor organizatorica în mod permanent compartimente speciale pentru asigurarea cooperarii în realizarea atributiilor lor specifice[4], din cadrul carora se recruteaza si expertii care formeaza grupurile de lucru permanente (art.13) care se întrunesc o data la 6 luni sau ori de câte ori este nevoie. Asupra întregului sistem institutional se exercita controlul CSAT care aproba atât Protocolul general de organizare si functionare a SNPCT (art.7) cât si Regulamentul de organizare si functionare a CCOA (art.14). În privinta fondurilor necesare sistemului institutional, art.45 precizeaza ca acestea se asigura de la bugetul de stat prin bugetul autoritatilor si institutiilor publice componente ale SNPCT. Trebuie mentionat si faptul ca sistemul institutional românesc este racordat la sistemul international de prevenire si combatere a terorismului, în special cu ONU si UE, pentru a asigura participarea la operatiile de combatere a terorismului prin cooperare internationala.

Sistemul legal al prevenirii  terorismului se bazeaza pe desfasurarea de catre autoritatile competente a unor activitati specifice, individual si în cooperare, în conformitate competentele lor legale si ale Protocolului general de organizare si functionare a SNPCT (art.7); aceste atributii specifice sunt detaliate în art.10 si se refera la activitati informativ-operative, de interzicere a fluxurilor de alimentare cu resurse umane, materiale si financiare, de paza, protectie si securitate a tintelor nationale vizate de terorism, de pregatire a interventiei în urgente civile, de informare si relatii publice, de cooperare internationala, de instruire si perfectionare profesionala si, nu în ultimul rând ca importanta, de optimizare continua a cadrului legislativ aplicabil misiunilor antiteroriste, inclusiv sub aspect penal si procesual penal. Sub acest ultim aspect, legea româneasca a terorismului prevede un mecanism juridic si operational deosebit pentru desfasurarea activitatilor de culegere de informatii prin interceptare si înregistrarea comunicatiilor sau obtinerea de documente si înscrisuri din anumite locuri (art.20); pentru a nu încalca drepturile si libertatile cetatenesti înscrise în Constitutie, asemenea activitati se desfasoara la autorizarea Presedintelui Înaltei Curti de Casatie si Justitie care este sesizat de procurorul general al Parchetului de pe lânga aceasta instanta, la propunerea organelor de stat cu atributii în domeniul securitatii nationale, temeiul legal al acestei proceduri fiind art. 3 din Legea nr.51/1991 privind siguranta nationala, care contine amenintarile la adresa securitatii nationale (art.21). În situatii deosebite care impun înlaturarea unor pericole iminente pentru securitatea nationala, asemenea activitatii informative se pot desfasura si fara mandat, ceea ce reprezinta un drept exorbitant al autoritatilor respective, care au însa obligatia de a înainta solicitarea de autorizare de îndata ce este posibil dar nu mai târziu de 48 de ore (art.22). Tot sub aspectul prevenirii, capitolul al treilea al legii prevede o serie întreaga de masuri de interzicere a unor operatiuni financiar-bancare a unor persoane fizice si juridice suspectate de terorism aflate pe liste întocmite de ONU ori UE[5], actualizate de catre autoritatile nationale competente în domeniu[6] (art.23-27); orice operatiuni financiar bancare ale entitatilor suspectate de terorism sunt supuse autorizarii prealabile a Bancii Nationale a României, Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare si a Comisiei de Supraveghere a Asigurarilor, dupa caz (art.28-31). Sa amintim în acest context si prevederea din art. 41, conform careia operatorii sau furnizorii de servicii postale si ai retelelor de comunicatii electronice au obligatia de a transmite de îndata procurorului informatiile necesare identificarii persoanelor suspecte de pregatirea sau savârsirea actelor teroriste.

Sistemul operational de combatere a terorismului consta în identificarea  persoanelor care  initiaza, pregatesc, comit ori favorizeaza actele de terorism, în interventia antiterorista (în cazul iminentei producerii actelor teroriste) sau interventia contraterorista (când actele teroriste s-au produs si sunt în curs de desfasurare) precum si în participarea la operatiuni de combatere a terorismului prin cooperare internationala (art.11). Interventia antiterorista si contraterorista se desfasoara pe baza metodologiilor aprobate de catre conducerea SRI, prin unitatile specializate ale SRI, independent sau în cooperare cu alte forte abilitate, pe întregul teritoriu al tarii, asupra obiectivelor atacate sau ocupate de teroristi, în scopul capturarii sau anihilarii acestora, eliberarii ostaticilor si al restabilirii ordinii legale (art.12). Se mentioneaza ca interventia contraterorista trebuie aprobata de catre CSAT si ca, la solicitarea SRI, în functie de amploarea si de natura actiunii teroriste, pot fi angrenate, în conditiile legii, forte cu misiuni specifice din cadrul MAI, MAN si SPP precum si din alte structuri din sisteme securitatii si apararii nationale. Organul specializat al sistemului operational de combatere a terorismului este în cadrul SRI Centrul National de Actiune Antiterorista integrat functional în mecanismul general de gestiune a crizelor si organizat conform legii si caruia CCOA îi asigura în cazuri de criza terorista sprijinul logistic si operational pentru o functionare eficace si operativa.

Sistemul de reprimare juridica a terorismului este prezentat în capitolul al patrulea al Legii nr.535/2004 referitor la infractiuni si contraventii si se bazeaza pe incriminarea si pedepsirea unor acte de terorism preluate din Codul penal, Codul aerian, OUG nr.141/2001 si OUG nr.159/2001, savârsite în conditiile legii terorismului, adica prin violenta si teroare; putem aprecia ca în linii generale legea româneasca asigura si aplicarea conventiilor internationale de reprimare a terorismului, chiar daca nu contine nuantele acestora[7]. În ceea ce  priveste pedepsele, infractiunile speciale respectiv reprezinta o agravanta la incriminarile de drept comun si se pedepsesc mai aspru, pâna la detentia severa pe viata si interzicerea unor drepturi (art.32-34) precum si confiscarea bunurilor materiale si financiare aflate la dispozitia entitatii teroriste. Sunt incriminate si fapta de a conduce o entitate terorista, punerea la dispozitia acesteia a unor resurse, amenintarea cu terorismul,  administrarea bunurilor unei entitati teroriste, alarmarea fara motiv întemeiat cu producerea de acte  de terorism (art.35-39). Potrivit art.40, competenta de judecata apartine în prima instanta curtii de apel iar procedura de urmarire penala si cea de judecata este cea prevazuta de lege pentru infractiunile flagrante. Împotriva cetatenilor straini sau apatrizilor (dar si solicitantilor de azil, refugiatilor si victimelor conflictelor armate) despre care exista indicii temeinice ca intentioneaza sa favorizeze sau realizeze acte de terorism se dispune masura de declarare ca persoana indezirabila daca nu s-a dispus masura nepermiterii iesirii din tara în vederea urmaririi si judecarii (art.44). Evident ca în cazul strainilor sunt aplicabile si masurile de cooperare judiciara si asistenta penala cu alte state si organizatii internationale. În ceea ce priveste contraventiile, acestea se refera în special la îndeplinirea unor obligatii legale referitoare la furnizarea de informatii si operatiunile financiar-bancare.

Concluziile desprinse din analiza Legii nr.535/2004 se refera la faptul ca legiuitorul român a elaborat un act normativ cuprinzator si precis care creeaza cadrul juridic de confruntare a autoritatilor publice cu terorismul în scopul apararii întregii societati de  acest pericol. Înainte si dupa intrarea în vigoare a legii, România s-a confruntat cu câteva cazuri de terorism care au trecut atât prin faza de culegere de informatii, urmarire penala si judecata. Putina experienta româneasca, la care se pot adauga lectiile învatate din alte state care au avut de rezolvat crize teroriste, constituie un început care valideaza aplicabilitatea si eficacitatea sistemului national legislativ si operational de prevenire si combatere a terorismului autohton si international. O importanta deosebita în acest domeniu îl poate avea si participarea României la diferitele operatiuni multinationale de reprimare a terorismului, bazate pe principiul ca entitatile teroriste îsi gasesc tintele acolo unde societatile statale sunt mai putin pregatite sa-l contracareze. Sa speram ca sistemul românesc se va dovedi viabil si eficace, asigurând apararea drepturilor si libertatilor fundamentale ale omului de riscurile si amenintarile de natura terorista.